Перестроить Казахстан по опыту Малайзии: 8 простых шагов для реформирования

Как повысить эффективность правительства? Не обязательно вводить публичные казни и прочие китайские кошмары. Можно создать приложение для чиновников и ввести персональную ответственность. Но самое главное — пригласить публичных, негосударственных экспертов для оценки и консультирования.

Конечно, это упрощение — на самом деле программа эффективного реформировать чуть сложнее. И Казахстан уже пытался ее внедрить, но помешала голландская болезнь, ресурсное проклятие — цены на нефть пошли вверх, и упорно работать никто не захотел. Вот что пишет экономист Эльдар Шамсутдинов об этих намерениях и реально работающих системах реформирования жизни в государстве.

Запрос на реформы и… отбой

Концепцию Delivery Unit писал совместно с ребятами из Talap в мае 2017 года. В правительстве и АП появился запрос на механизм управления и отслеживания реформ. Изучив международный опыт, в частности Малайзии и Великобритании, написали достаточно простую, но рабочую концепцию: офис эффективного регулирования и управления производительностью Delivery Unit. Основная задача DU была стать центром компетенций и контроля исполнения реформ, противоядием от пустых обещаний и бумажных проектов.

Идея была не новая, в ноябре 2015 уже была попытка запустить в Казахстане DU, но ее свернули. Наша концепция всем понравилась, согласовали запуск, начали реализацию, а через месяц все ушло в стол. Потому что нефть начала расти. А когда растет цена на нефть, реформы становятся не интересными. Чтобы труд не пропадал, предлагаю вам ознакомиться с документом, может пригодится.

Что такое Офис эффективного регулирования и управления производительностью Delivery Unit?
В отличие от бизнеса, госслужба не любит честных показателей своей эффективности и еще меньше почтения питает к тем, кто эту эффективность берется оценивать. В Казахстане проблема самоограничения власти стоит особенно остро – не исключено, что правительство не планирует качественно исполнять то, что периодически декларирует.

Госаппарат стремится сделать массу вещей и распыляет свои усилия. В свою очередь распыляется бюджет, поэтому затраты на реализацию тех или иных решений не дают ожидаемого результата.
Для государственных служащих составляет колоссальную проблему «конвертировать» такую политику в реальные цели и задачи.

Но госслужба всегда занимается деталями. Из-за того, что политика остается слабо скоординированной, застывшей на каком-то высоком уровне, в управлении принимаются решения непоследовательно, без увязки с тем, что происходит в обществе, без понимания запросов людей. На государственной службе существуют размытая ответственность. Госслужащих не заставляют отвечать за конкретный результат. Нет награждений за высокие результаты и нет спроса за низкие.

Успешный опыт

Столкнувшись с такой проблемой, правительства европейских стран создавали различные органы управления, наиболее удачным стал опыт Англии и Малайзии. В 2001 году при активном содействии действующего премьер-министра Великобритании Тони Блэра профессор Майкл Барбер создал службу Prime Minister’s Delivery Unit. Служба получила возможность контролировать выполнение важнейших государственных поручений и подчинялась напрямую главе исполнительной власти в стране. В состав вошли группы из трех десятков сильных правительственных экспертов и независимых консультантов (McKinsey и Bain).

Инструментарий Delivery Unit включал в себя ежемесячные заседания с участием, с одной стороны, премьерских контролеров и ответственных за исполнение (руководителей ключевых министерств и ведомств) – с другой. Для прогресса в отслеживаемых областей требовалась скрупулезная независимая оценка деятельности исполнителей по всей ведомственной цепочке. Поэтому впоследствии к обязанностям упомянутого спецподразделения добавился мониторинг производительности госслужащих в строгом соответствии со всеми ключевыми показателям их работы (KPI), детально прописанными в трехлетних соглашениях (Public service agreements).

Достижения

По результатам работы Службы было радикально сокращено количество необоснованных дел о предоставлении убежища, повышено качество образования в школах, разработан подход к решению проблем Национальной службы здравоохранения, уличной преступности и множеству других вещей.

Это было своего рода независимое частное или социальное предприятие в самом сердце правительства.

Стало ясно, что в обновлении нуждалась сама система государственной службы, правила игры в которой привыкла устанавливать бюрократия.

Разумеется, блицкригом систему было не взять: результаты появились не сразу. Среди слагаемого успеха были выделены:

• ясное представление руководства о стратегии всего правительства
• тесное межведомственное сотрудничество
• операционная эффективность исполнителей
• качество предоставляемой ими информации

На сегодняшний день помимо английского Delivery Unit проекты есть в США, Малайзии и Австралии. Всемирный банк отмечает аналогичный опыт в Индии, Таиланде, Чили.

С недавних пор английскую методику взяли на вооружение в Пакистане (дорожная карта) и Танзании. Ведутся разработки в России и Татарстане.

Ближе к Казахстану: опыт Малайзии

Наиболее приемлемым для Казахстана является опыт Малайзии по созданию Управления по эффективности деятельности и реализации реформы PEMANDU (Performance Management and Delivery Unit). Для преобразований в Малайзии и ускорения перехода на следующий уровень развития правительство решило, что работать так, как раньше, больше нельзя. К тому моменту уже пять лет в стране наблюдалась стагнация в экономике. Правительством была разработана новая методология преодоления негативных тенденций.

Она заключалась в восьми последовательных шагах.

Первый шаг: выездные сессии правительства для определения стратегических приоритетов. Премьер-министр, его заместитель и все министры кабинета стали собираться на специальных выездных рабочих встречах.

Второй шаг: лаборатории. Согласовав национальные приоритеты, правительство перешло к лабораторному подходу. Были собраны наиболее компетентные, авторитетные специалисты из госслужбы и частного сектора. Их посадили в одном зале, заставив серьезно поработать над анализом проблем Малайзии.

Лаборатории – это пример нового способа работы, основанного на сотрудничестве, когда эксперты вместе с представителями правительства способны концентрироваться на реальной проблеме и искать сообща в очень короткий промежуток времени эффективные решения.

Третий шаг: общественное обсуждение результатов. По завершении работы этих лабораторий, а параллельно действовало несколько таких «мозговых» центров, результатами — конкретными предложениями поделились с общественностью. Для Малайзии на тот момент это было необычное дело. Были приглашены оппозиционные партии, представители профессиональных сообществ – таксистов, учителей, священников и др. Их попросили: «Если вы думаете, что наши идеи плохие, дайте нам хорошие идеи. Если вы считаете, что эти идеи хорошие, поддержите их». После этого лидер оппозиции заявил: «Именно этого я и добивался последние десять лет».

Четвертый шаг: был опубликован 600-страничный документ под названием «Дорожная карта преобразований Малайзии». В нем очень детально прописывались все обещания, которые давало стране правительство. Было сказано, что правительство готово нести ответственность за результаты управления или их отсутствие. Ни у кого не осталось выбора: все были информированы о правительственных планах.

Пятый шаг: КПЭ. Все обещания в «Дорожной карте» были преобразованы в КПЭ (KPI) – ключевые показатели эффективности, чтобы потом измерять по ним полученные результаты. Благодаря внедрению КПЭ нужно было реализовывать данные обещания каждый день, каждую неделю.

Шестой шаг: регулярные сессии подведения итогов. Начали проводиться ежемесячные заседания руководящего комитета, в ходе которых решались проблемы реализации данных в «Дорожной карте» обещаний.

Было разработано специальное приложение для iPad. Все министры получили iPad, где каждую пятницу в 17.00 благодаря приложению могли видеть свой балл, оценку эффективности за неделю: как отработали и что сделали. Со временем выработалось совершенно новое поведение членов правительства. Лидерство – это вопрос того, как менять поведение на нижних уровнях управления.

Седьмой шаг: независимый годовой аудит достигнутых результатов. В конце каждого года на основе независимой оценки проводился аудит проделанной работы, который отражал реальное положение дел. Была сформирована международная комиссия для проведения аудита, которая анализировала результаты работы и проверяла их достоверность. В этой комиссии были эксперты из МВФ, Всемирного банка.

Восьмой шаг: по завершении аудита готовился годовой отчет. Общественность была проинформирована о баллах, которые получали министры. Все было обнародовано и представлено на специальном ресурсе.

Результаты реформ

По результатам работы PEMANDU в течение пяти лет была повышена эффективность управления госбюджетом, бюджетные доходы удвоились, ВВП на душу населения вырос на 37%. С 60-го места в рейтинге WB Doing Business Малайзия поднялась на 18-е.

Как вы видите, ничего фантастического концепция не содержит: только инклюзия, планирование и отслеживание результатов. Основной упор — на вовлечение публичного экспертного сектора в политический процесс. Это помогает избежать приписок показателей и излишнего планирования ради планирования.